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台灣外籍勞工政策的政治經濟分析

為了解決永慶仲介費的問題，作者陳宗韓 這樣論述：

　　本文由台灣政經發展的歷史變遷，分析台灣外勞政策形成與發展的政經脈絡，以及外勞政策的變遷過程。本文依1980年代中期、1992年就業服務法公佈，以及1996年台灣失業率大幅提高的歷史脈絡，分析外勞政策在不同時期間的變遷動力與變遷過程。1980年代中期至1992年是外勞政策的形成過程，1992年至1996年是外勞政策的發展、轉變過程，1996年至今，則是外勞政策的調整過程。 本文所討論台灣開始引進外勞的政經背景，主要由國際與國內的面向討論。在國際方面，一個國家的外勞事務或外勞政策，在當代已不再孤立地僅屬單一國家的議題，外勞的國籍屬性牽動兩國政府間的不同政策，因此，

分析外勞事務和外勞政策，不應僅著重單一國家的政策邏輯。雖然外勞本身個人的行動，也是勞動力跨國移動的主要關鍵，但是，「國家」的政策與行動，往往也強烈影響工人的跨國移動，並且衝擊國家間的外勞事務發展。當代外勞輸出國家，基於勞力輸出能為國家賺取大量外匯與解決失業問題，都已經制定海外就業政策，希望透過政策的制定，保障其國家工人在海外就業的安全性，並享有基本工作權益。這往往影響外勞輸入國家的外勞政策發展。 在國內方面，在台灣所以有外勞引進政策的考慮，這是因為台灣已經存在外勞進入就業的現象，即台灣有非法外勞問題。外勞進入台灣就業，除了外勞本身的選擇因素外，最主要的關鍵仍在台灣的

企業吸納這些外勞，而且已蔚為僱用外勞的一股風潮。企業僱用外勞的時機，是處在台灣1980年代中期後的政經轉型階段，這並非偶然，而是有內在的邏輯關連；也就是，因為企業在1980年代中期後的政經轉型中，受到國內外的政經衝擊，導致企業在生存危機下所引發生存策略的一種選擇。企業的生存選擇策略，是處在政府與企業關係變化的調整過程中。政府與企業的關係，在1980年代中期後，已不再如威權時期的強而有力的聯合關係；政府必須因應市民社會的覺醒與受制於美國的政經壓力而逐步解除經濟管制，這使企業必須靠自身的實力，來因應不利其生存與發展的政經情勢。台灣的集團企業已經有實力，可以左右政府的相關政策；企業也可以在不利生存的

環境中選擇將資金外移或向外投資，形成對社會或政府的一種抗議行動。而引進外勞政策的形成，也即在政府與企業關係轉型的背景脈絡中，成為兩者較勁的議題。 本文在1985年至1992年的台灣外勞政策形成中，主要在分析外勞政策形成的關鍵因素。企業引進外勞，導致台灣非法外勞問題，這並非即代表台灣因此就形成外勞政策。企業引進外勞後，必須透過集體動員力量，化解政府和社會在開放引進外勞的反對聲浪；企業為取得有利的關鍵點，將台灣因產業結構調整所出現勞力間流動的不平衡，轉變為勞力短缺的問題，藉勞力短缺的問題，要求社會正視此問題的嚴重性，以及要求政府落實引進外勞的政策。勞力短缺成為企業集體動

員的有力議題。企業的動員力量，政府不得不重視，尤其兩者的關係變化正處在轉型期間。政府一開始堅持反對開放外勞，但是後來卻先開放重大工程的營建業引進外勞，再開放六行業15種職業的製造業得引進外勞，最後在就業服務法中制定專門因應外國人聘僱與管理的規範條文；政府在外勞開放政策的態度變化由反對，到猶疑，最後訴諸法律的規範，這其間的政策邏輯是因為政府本身提出國家建設六年計畫，以及藉開放引進外勞來促進企業投資意願，增強兩者的合作關係，和政府的政治外交考量。在企業的集體動員與政府自身立場的考量下，台灣的外勞政策因此形成。 雖然政府與企業共同結合的立場導致外勞政策的形成，但是，並非代

表在社會中沒有不同團體的聲音出現。在台灣的非法外勞也曾經挺身要求台灣的政府應讓外勞有合法工作的呼聲，外勞的聲音對形成外勞政策並無關鍵性的影響，最多僅影響外勞管理措施；對外勞輸出國家以支持台灣加入WTO為由，爭取台灣的外勞配額，台灣就不見得能抗拒此種誘惑；對台灣的本國勞工，大多數也都反對政府開放外勞，雖然勞工團體具有一定程度的影響力，不過，因未能形成集體力量，而無能左右外勞政策的形成。政府主導形成的外勞政策，曾參酌反對開放外勞的意見，並制定出嚴格管制措施的外勞政策，以避免外勞引進後，造成政經、社會的負面衝擊和影響。 本文在1992年至1995年的外勞政策發展中，主要在

分析外勞政策發展變化的原因，以及政策的變遷過程。本文由兩個角度觀察：第一是外勞開放行業的政策變化；第二是以外勞為行動者立場所導致政策變遷的過程。就第一種而言，政府在就業服務法公佈後，又陸續開放九波製造業的引進外勞，政府為何逐步的開放外勞？除了企業的要求外，最重要的是政府選擇開放行業與核配外勞問題，導致政府不得不逐步的開放外勞；也就是，政府所嚴格制定的管制外勞政策，如限業、限量的外勞政策，本身即造成政府逐步開放外勞的主因。政府逐步的開放外勞，已經造成外勞政策的重大轉變：以勞力短缺為功能的補充外勞政策，也轉向以促進企業投資為功能的外勞政策；外勞的核配因有利大企業，不利中小企業，造成中小企業的反彈，

及大企業在產業升級的不利影響；外勞政策在逐步開放下，已有由短期性轉變為常態性外勞政策的趨勢；在外勞逐步開放的過程，因行政機關在人力不足以因應下，導致嚴格管制的外勞政策喪失功能。這些外勞政策的轉變，使政府必須調整外勞政策，造成政策的變遷。 就第二種而言，以外勞為行動者的立場，導致外勞政策的變遷。台灣的外勞政策對外勞有相當不利的影響，如短期性、管制性的外勞政策，以及雇主享有不定期外勞聘僱權，外勞不得轉換雇主和工作，都對外勞相當不利。但是，處在不利處境的外勞，卻有多項選擇的行動策略，如進行集體抗爭、投訴其本國政府、求助台灣的政府，以及脫逃成為非法外勞，過著「快樂人間」的生

活。外勞屈居弱勢地位，不必然即等同處於被剝削、壓制的地位：台灣體制外勞工團體捍衛外勞權益，提出反對廉價外勞政策；不同的教會系統在外圍支援外勞；外勞更有其強勢的政府來保障他們權益；而台灣的政府也未必都行使不利外勞的措施。在台灣屬真正弱勢團體的，可能應是原住民和低技術性的工人。在外勞的行動策略中，也導致外勞政策的變遷。 在1996年至1999年的台灣外勞政策調整中，本文主要在分析總體政經轉變對外勞政策的衝擊和影響。以勞方與資方為主的兩股力量實際上在左右外勞政策的發展。一直以來，勞方在政府開放引進外勞的前、後就持反對開放引進外勞立場，但皆未能動員出集體力量，1996年後台

灣的高失業率，關廠歇業的勞資糾紛不斷，以及外勞開放後對本國工人的傷害，勞工團體在1996年後真正的動員起來，並且將高失業率扣住外勞開放的結果。勞工團體要求工會能參與外勞政策，或要求停止引進外勞，制定出引進外勞的「落日條款」。勞工的積極動員，也引發工業團體的危機感，使工業團體也為開放外勞的政策主張而繼續奮戰。勞方與資方的對立，使外勞政策交涉不確定性，如是否開放38000名外勞，勞委會的態度反覆不定。不過，在總體政經情勢轉變，外勞政策往有利於本國勞工的修正方向調整，而緊縮的外勞政策也逐漸確立。 緊縮外勞政策的確立是在政府與企業間的討價還價中逐漸形成的。外勞政策評估小組基

於開放外勞的公平性而作出決議，未來將對陸續到期的各行業進行外勞配額重整，不料卻引起工業團體的強烈反彈，最後以暫緩實施的方式收場。外勞政策的緊縮能夠確立，最主要的關鍵在經建會支持勞委會的立場。經建會認為目前外勞總量已足夠企業運用，但之所以仍有缺工，主要的問題在核配制度，因此，經建會主張外勞核配採分配與競價雙軌制，但勞委會並不認同此種核配制度，勞委會提出外勞核配計點制，卻引起企業極大的反彈。緊縮的外勞政策，並未反映在開放外勞人數的遞減上，製造業在1998年至1999年仍不斷成長，這主要關鍵因素是重大投資案的聘僱外勞仍持續增加。在此階段，政府也將過去不同時期開放外勞行業整合成一個製造業。

政府為解決日益嚴重的仲介費與外勞脫逃問題，也採取三項的因應措施：第一，調整外勞政策：透過降低外勞薪資、加強對仲介管理，以及修改相關法令來因應；第二，台灣與外勞輸出國政府間的協商、談判：政府主動提出願與外勞輸出國簽署「雙邊聘僱協定」，推動「國對國」的引進方式。政府也授權仲介業與外勞輸出國談判仲介費問題，卻引發台灣仲介業與菲勞中心間的對立與心結；第三，增加外勞來源國：雖然這是基於外交利益的考慮，不過，增加外勞來源國也有解決外勞問題的效果。 由台灣外勞政策的形成、發展、調整階段，可以進一步歸納出台灣外勞政策發展變化的特質： （

一）台灣外勞政策的發展變化，主要受制於總體政經環境轉變，以及相關團體間的實力較勁。台灣外勞政策主要形成於1980年代中期的政經環境，這是因應政府與企業關係調整的轉變；一直到政府落實開放引進外勞，外勞人數與開放外勞行業都逐步擴展，政府與社會開始憂心合理外勞人數的界線，提出各項評估合理外勞人數的指標；1996年國內外政經轉變，才確立緊縮外勞政策，外勞總量限定在30萬大關。總體政經環境，尤其在1980年代中期的企業生存危機，使台灣出現外勞，政府落實開放引進外勞政策；至1996年的政經轉變，台灣失業率提高等因素，政府確立緊縮外勞政策，這都說明總體政經情勢對外勞政策的形成與發展具有重要的關鍵因素。

但是，總體政經環境轉變之所以具有關鍵地位，這是因為政經環境提供給相關團體間爭奪有利資源，或爭取實力的機會；亦即，總體政經環境提供給社會團體間利益較勁的動員力量。1985年代企業的生存危機，當時也有許多關廠歇業的勞資爭議，而且勞工運動也相當發達，但是因為當時的失業率並非提高的條件下，勞工運動無法掌握有力議題左右外勞的開放政策，相反地，企業卻能緊握勞力短缺議題，將勞力短缺轉化為企業生存的重大問題，而具有動員的訴求力量。自1996年後，台灣的高失業，以及外勞開放對本國勞工的不利影響，使勞工團體有了動員的訴求力量；自1996年，勞工團體幾乎每年都提出反失業或落實失業保險的政策要

求。當年勞工團體努力澄清勞力短缺的真正意涵，現在工業團體則大力澄清失業率與外勞引進無關，兩種訴求和動員，隱含時空的差異與變化，即總體環境與社會團體間利害關係的變化，影響了台灣外勞政策的形成與發展。 （二）社會團體的動員力量，幾乎都會顯現在立法與行政部門的壓力中。外勞政策的形成與調整階段，都可看出立法委員反映社會力量的強、弱而影響外勞政策。在政府開放外勞的政策考慮過程，幾乎都可見立法委員反映工業團體的勞力短缺，進而要求政府落實引進外勞政策；但自1996年後，立法委員則站在工人失業的立場，要求政府凍結引進外勞。立法部門對外勞政策的形成與發展，具有一定程度的影響力。不過，

更具又主導外勞政策形成與發展的是行政部門。在政府的行政單位中，因為沒有專責的行政單位來決定外勞政策的制定，使得政府內部的行政單位常出現對立或不同的政策主張，外勞政策的發展即淪為部會間的力量較勁。外勞政策形成階段，以經濟發展為主的兩大部會，即經建會和經濟部都支持政府開放外勞，勞委會雖然反對，卻僅能壓抑反對的態度；在外勞政策發展階段，經濟部常反映企業的需求，要求勞委會開放引進外勞；在外勞政策的調整階段，緊縮的外勞政策能夠確立，最關鍵的地方亦在經建會站在勞委會的相同立場，才能抑制工業團體和經濟部的強勢壓力。 在外勞配額重整與緊縮外勞政策確立的過程中，工業團體的強烈反彈雖然

能使政府「膽卻」，但是工業團體大多仍將希望寄託在經濟部身上。他們認為經濟部是強勢部會。勞委會的位置則顯得相當難處。勞委會主委謝深山在立法院接受質詢時指出，勞委會只是外勞政策的執行單位，而非決策單位；勞委會主委詹火生雖然大聲強調，重大投資案決定將提高投資金額門檻與縮減外勞核配比例，不過，在經濟部的表示反對下，勞委會的公告仍與外勞政策評估小組的決議相差甚大。在外勞政策調整階段，勞委會所公告的外勞政策，至少有兩次都與外勞政策評估小組的決議相違背。這隱約令人有種感嘆，愈是說話大聲的部會，往往是最弱勢的；而那些很少發言的部會，卻常居於優勢地位。 （三）台灣的外勞政策在不同時空

的發展，也呈現引進外勞的不同功能。在外勞政策形成階段，主要以勞力短缺的補充性為主，但在發展階段，已經轉向有促進企業投資的功能，甚至在調整階段，企業主張以引進外勞來解決經濟不景氣的危機。外勞的開放在不同時空中隱含著不同的功能，不過，最主要仍以兩大功能為主，即以73行業勞力短缺為主的補充性功能與重大投資案為主的促進投資功能。政府因解決企業的勞力短缺而開放引進外勞，但開放後，政府就不斷想調整開放外勞的行業，欲擺脫以勞力短缺為主的行業申請外勞，將外勞開放的行業扣住產業升級、低污染性產業的政策發展。政府欲調整外勞開放的行業，卻引起傳統產業的反彈。但就事實來看，獲得外勞配額最多的並非傳統產業，而是基礎工業

和高科技產業。台灣外勞開放弔詭的地方也在於此，即傳統產業積極動員開放引進外勞，但獲得外勞配額最多的是基礎工業和高科技產業。雖然造成此種差異與政府的核配制度有關，不過，政府在開放外勞的行業選擇有利高科技產業，已引起傳統產業的反感，並且惡化傳統產業與高科技產業間的共利關係。 不同於勞力短缺行業所受到的待遇，政府相當重視重大投資案的申請外勞。政府開放外勞的原因之一，即藉開放外勞來促進企業的投資信心。政府為促進企業的投資，在振興經濟方案中，將引進外勞扣住重大投資案，開放外勞政策自此即產生重大轉變。重大投資案的申請外勞，成為外勞開放中擴展速度最快的申請案，在緊縮的外勞政策中，

政府不僅將重大投資案排除在緊縮政策外，並且進一步開放外資來台投資亦能申請引進外勞，成為吸引外資來台投資的誘因。 （四）政府開放外勞中也有促進政治外交的功能。雖然政府開放外勞，並非為了外交，但是，一旦將外勞開放扣住政治外交，已經影響兩國政府間的談判實力，以及造成外勞輸出國家的強勢地位。在台灣開放外勞的政策過程，東南亞國家以支持台灣加入WTO爭取外勞配額；台灣開放外勞後，泰國政府制定泰勞來台的高薪工資，這即是泰國政府看出台灣在外交上的弱勢處境；台灣第一次發生泰勞集體罷工抗爭時，工人行動立法委員會呼籲泰國政府向WTO控訴台灣政府的不人道；台灣為解決仲介費問題，積極推動國對

國的引進方式，因為台灣主動的提出，造成菲律賓政府在外勞問題談判的高姿勢。菲勞中心要求台灣的仲介與雇主須依菲國法令保障外勞權益，甚至稱我國勞委會為「台灣省行政勞委會」，菲勞中心似乎吃定台灣在外交被孤立的處境。 台灣最有利的策略就是凍結不友善的國家引進外勞。東南亞金融風暴下的經濟危機，導致東南亞國家的失業率嚴重，因此，台灣的凍結策略確實能發揮相當效果，但是，對台灣而言，過份依賴菲、泰勞，已對台灣產生不利；而台灣能否斷然的凍結菲勞，也依恃政府的勇氣與現實政策的考量。政府因應外勞供給的壟斷現象，以增加外勞來源國的政策為考慮。增加外勞來源國仍配合經貿外交的利益，選擇有利台灣對

外關係的建立，並且以推動簽署雙邊協定為努力目標。雙邊政府協定的簽署，不僅能夠使外勞事務建制化，並且也可以拓展外交關係的利益。尼加拉瓜與越南的外勞，未來將加入台灣外勞的申請行列中。